行政執(zhí)法體制改革是我國(guó)行政體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要抓手。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出要進(jìn)一步整合行政執(zhí)法隊(duì)伍，繼續(xù)探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，推動(dòng)執(zhí)法重心下移，提高行政執(zhí)法能力水平。而其中提到的“跨領(lǐng)域跨部門執(zhí)法”“執(zhí)法重心下移”，切中了我國(guó)行政綜合執(zhí)法體制改革的要害，為《行政處罰法》的修改以及基層政府綜合執(zhí)法的法治化建設(shè)指明了方向。
我國(guó)行政綜合執(zhí)法的實(shí)踐探索肇始于20世紀(jì)80年代末開(kāi)始的城建監(jiān)察制度，法治化建設(shè)則開(kāi)始于1996年《行政處罰法》的出臺(tái)。《行政處罰法》第16條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)?！弊源耍瑐鹘y(tǒng)上條塊分割的行業(yè)管理格局被打破，行政綜合執(zhí)法的改革開(kāi)始全面推進(jìn)。
經(jīng)過(guò)20多年的實(shí)踐，行政綜合執(zhí)法體制改革取得了一定效果，但依然面臨基層執(zhí)法資源匱乏的問(wèn)題，很難滿足實(shí)際執(zhí)法的需要；偏重于事后查處、綜合執(zhí)法日常監(jiān)管不到位的問(wèn)題較為突出；行政執(zhí)法權(quán)集中在區(qū)縣相關(guān)部門，沉不到底、管不到邊等問(wèn)題也很明顯。而作為區(qū)政府派出機(jī)關(guān)和基層人民政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，雖承擔(dān)著大量的屬地管理責(zé)任，但現(xiàn)行的法律卻沒(méi)有給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦予相應(yīng)的處罰權(quán)力，“有責(zé)無(wú)權(quán)”的現(xiàn)狀，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）難以發(fā)揮其應(yīng)有作用，屬地管理責(zé)任難以真正落實(shí)。
其實(shí)，在改革中探索授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以行政執(zhí)法權(quán)，將其確立為基層行政綜合執(zhí)法的部門，可以在一定程度上彌補(bǔ)現(xiàn)有執(zhí)法體制的不足，這樣的改革方向在理論和實(shí)踐上都有充分的理由予以支持。
第一，并非所有擁有行政執(zhí)法權(quán)的主管機(jī)關(guān)在街道辦事處都設(shè)有常駐派出機(jī)構(gòu)，比較常見(jiàn)的往往只有公安派出所、工商所等，大多數(shù)執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)有派出機(jī)構(gòu)，對(duì)于大量違法行為往往難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為基層政府，本身工作重心就在基層，在組織法上也擁有屬地管理職責(zé)，他們對(duì)基層情況往往更加熟悉、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力更強(qiáng)。但是現(xiàn)階段，《行政處罰法》沒(méi)有授予其執(zhí)法主體的地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）很多時(shí)候只能停滯在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題階段，無(wú)法對(duì)眼前的違法行為進(jìn)行及時(shí)查處。
第二，類似于游商無(wú)照經(jīng)營(yíng)、違法停車、公共場(chǎng)所吸煙等隨機(jī)性大、流動(dòng)性強(qiáng)、涉及面廣的違法行為，依靠現(xiàn)有執(zhí)法部門的行業(yè)管理難以及時(shí)解決問(wèn)題，執(zhí)法資源與實(shí)際需求嚴(yán)重不匹配。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）而言，其管轄領(lǐng)域相對(duì)較小、注意力相對(duì)集中、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力強(qiáng)，如果通過(guò)《行政處罰法》的修改，明確其執(zhí)法權(quán)，完善相關(guān)人員的配置，將大大提高解決問(wèn)題的能力、提高執(zhí)法效率、節(jié)約執(zhí)法成本。
第三，天津、上海、北京等多地的改革實(shí)踐也為執(zhí)法力量下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）提供了借鑒。以天津市為例，2014年頒布實(shí)施的《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》授予街道辦執(zhí)法權(quán)，并且規(guī)定“本市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開(kāi)展綜合執(zhí)法工作參照本辦法執(zhí)行”，其實(shí)也在一定程度上賦予了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法權(quán)。天津市的改革措施縮短了執(zhí)法半徑，提高了執(zhí)法效率，激活了基層政府的執(zhí)法優(yōu)勢(shì)，為執(zhí)法力量下沉提供了借鑒。
不過(guò)，現(xiàn)行的《行政處罰法》并未賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權(quán)，各地方將行政處罰權(quán)集中于基層政府的探索，其實(shí)與現(xiàn)行的《行政處罰法》相抵觸，因?yàn)椤缎姓幜P法》第16條規(guī)定的被授權(quán)主體只能是行政機(jī)關(guān)，從《行政處罰法》類似條文的使用看，地方政府和行政機(jī)關(guān)兩個(gè)詞語(yǔ)單獨(dú)使用，該法第20條規(guī)定：行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。該條的行政機(jī)關(guān)顯然指的是縣級(jí)以上地方政府的工作部門，不包括街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。
從《行政處罰法》制定時(shí)的社會(huì)背景看，并無(wú)意于將街道辦事處納入相對(duì)集中的行政處罰權(quán)的體系中。但是相關(guān)地區(qū)進(jìn)行的將行政執(zhí)法權(quán)下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），賦予基層政府綜合執(zhí)法權(quán)的實(shí)踐，又確實(shí)起到了很明顯的效果。結(jié)合之前分析的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）擁有的執(zhí)法優(yōu)勢(shì)，我們應(yīng)當(dāng)利用《行政處罰法》修改的契機(jī)，明確基層政府的綜合執(zhí)法權(quán)，以修改后的《行政處罰法》作為推進(jìn)基層政府綜合執(zhí)法法治化建設(shè)的起點(diǎn)，在法律上設(shè)計(jì)相關(guān)的制度將其規(guī)范化，推進(jìn)跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法和執(zhí)法重心下移，進(jìn)一步提高行政執(zhí)法能力水平，推進(jìn)基層政府綜合執(zhí)法的法治化。